English
简体   |   繁体   |   English   |   网站无障碍
English

【编者按】党的十八大提出创新行政管理方式,推进政府绩效管理,增强政府公信力和执行力。党的十九大提出加快建设现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。为贯彻落实党中央国务院决策部署,国家税务总局从2014年起在全国税务系统全面实施以"抓班子、促落实、推动高质量发展"为主要功能定位的绩效管理,经过多年不懈努力,纵向到底、横向到边、责任到岗、任务到人的绩效制度和指标体系日益完善。2019年5月,国家税务总局"推动高质量发展的税务绩效管理:实践发展与理论研究"被中宣部立项为国家社科基金重大委托课题,在项目负责人王军局长带领下,学术界和实践部门不断互动,掀起了全国税务绩效管理实践创新与理论研究的热潮,已有阶段性成果陆续发表。本刊特编发专栏,从理论工作者的反思和实务工作者的体悟两个角度,透视解读税务绩效管理的实践价值和理论意义,积极助力新时代政府绩效管理的理论研究与创新发展。



中国特色政府绩效管理的演进逻辑和发展方向

——基于税务绩效管理的实践创新


[摘  要]政府绩效管理是提高行政效能、降低行政成本、促进政府职能转变、建设人民满意服务型政府的重要手段,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。作为政府绩效管理的组成部分,税务绩效管理九年多来的改革创新展现了政府绩效管理在根本属性、价值追求、制度体系、评价格局、管理工具、技术支撑、效应发挥等方面演进的基本规律。从税务绩效管理的实践来看,坚持政治性与人民性的根本遵循、制度化与规范化的根本依托、考人与考事的相互结合、创新性与技术性的重要支撑以及效能性与发展性的不懈追求应是政府绩效管理未来的发展方向。

现代意义上的中国政府绩效管理发轫于20世纪80年代,当时各地基于目标管理的目标责任制是政府绩效管理的开端。20世纪90年代,围绕效能建设,各地探索并形成了诸如基于目标责任制的"青岛模式"、重视效能提升的"福建模式"、强调社会服务承诺制的"烟台模式"等一批具有代表性的政府绩效管理新模式。进入新世纪后,随着目标管理、PDCA循环、平衡计分卡等西方政府绩效管理理念与技术的引入,目标责任制、效能建设以及社会服务承诺制等多种模式逐步整合,基本形成相对统一稳定的政府绩效管理框架。但整体来看,中国政府绩效管理仍处于自发状态,统一规范的制度化建设比较滞后,配套机制与措施也尚未建立起来,绩效管理效用的充分发挥仍有较大空间。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义制度,勇于实践、善于创新,持续深化对党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,为在新的历史条件下深入推进政府绩效管理提供了科学理论指导和行动指南。党的十八大报告提出创新行政管理方式,推进政府绩效管理,增强政府公信力和执行力。党的十八届三中全会提出严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。党的十九大报告提出继续加强政府执行力和公信力,加快建设现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。新时代中国推进政府绩效管理的一个很重要的特点是,在增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的背景下,中央和国家机关及各级政府深入探索绩效管理并取得新进展、涌现出新模式。这其中,税务系统开展的绩效管理具有高位推进、上下联动、闭环运行、自我更新的特点,是中央国家机关推行绩效管理的成功典范。透过税务绩效管理的实践历程回顾和总结中国政府绩效管理演进逻辑,审视政府绩效管理未来方向,尤其从税务绩效管理这一典型案例中挖掘更具实践性、时代性、创造性的一般规律,对于启发新时代政府绩效管理有重要意义。

一、税务绩效管理是政府绩效管理长期实践的重要成果

税务绩效管理作为我国政府绩效管理的一个典型案例,在一定意义上是政府绩效管理长期实践、持续深化、创新发展的成果。政府绩效管理为税务绩效管理的推进创造了条件、奠定了基础、积累了经验;税务绩效管理则为推进政府绩效管理开拓了思路、探索了路径、提供了方案。

(一)政府绩效管理为税务绩效管理的产生创造了政治条件

我国政府绩效管理以干部考核制度为发端,大体经历了从个体绩效到部门绩效再到组织绩效的发展历程,党和国家始终将其作为一项重要的政治工作加以推进。1949年中组部颁布《关于干部鉴定工作的规定》就强调干部考核的政治性,提出要把干部考察的重点放在"政治立场、观点作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面"。1979年中组部发布《关于实行干部考核制度的意见》指出,干部考核是一项新的政治工作,考的就是干部的政治立场和思想品德。1984年劳动人事部下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》提出,严明干部工作考核和奖惩对于改善机关工作、克服官僚主义、提高办事效率、调动广大干部奋发向上的积极性有着非常重要的政治作用。2003年10月,党的十六届三中全会明确提出要建立预算绩效评价体系。2005年3月,温家宝同志在十届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中提出要"抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展评价体系"。从考核政治素养到考核政治责任、从评价权力运行的单个环节到所有环节、从建立考核制度到建立绩效评估体系,不断提高的政治性要求使得政府绩效管理上升为一种重要政治活动和政治实践。

(二)政府绩效管理为税务绩效管理的产生奠定了制度基础

"有制"才能"有治","善制"方能"善治"。2009年7月,中组部下发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》三个文件,这是关于领导班子、领导干部个人绩效考核评价的第一批制度体系,为绩效管理的进一步制度化奠定了基础。2012年3月,国务院政府绩效管理工作部际联席会议第二次会议通过《关于政府绩效管理试点工作中期评估情况的报告》、《2012年政府绩效管理工作要点》、《政府绩效管理工作部际联席会议议事规则》三项制度,进一步明确了政府绩效管理的基本运行规则。与此同时,一些地方政府与部委也分别研究制定适用于本地区或本部门的绩效管理办法与实施细则等,推动了政府绩效管理的进一步制度化。

(三)政府绩效管理为税务绩效管理的产生积累了实践经验

绩效管理本质上是一种实践。2006年2月,国务院深化行政管理体制改革联席会议决定探索施行政府绩效评估,具体工作由人事部牵头。人事部确定湖南、吉林、上海杨浦区、南通市第一批试点单位。2008年,政府绩效评估正式发展为政府绩效管理,并被写入党的十七届二中全会文件和国务院政府工作报告中。2010年7月,监察部增设绩效管理监察室,负责政府绩效管理的调查研究、指导协调和监督检查工作。2011年3月,国务院建立由监察部、中组部、发改委、财政部等九个部门组成的政府绩效管理工作部际联席会议制度。2011年6月,监察部印发《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》,选择北京、福建、广西、杭州等八个地方政府和国家发改委、财政部等六部委进行政府绩效管理试点。在上述行动的激励下,到2012年底,全国已有23个省(区、市)和20多个国务院部门开展政府绩效管理工作。这些探索积累了丰富经验,获得了许多对中国特色政府绩效管理规律的认识。

(四)政府绩效管理为推进新时期税务绩效管理指明了方向

经过30余年的发展,我国政府绩效管理呈现出发展迅速、实践丰富、成效显著等特点,但不可否认仍存在一些问题与障碍。一是目标导向不够明确。一些地方政府和部门更多地将绩效管理理解为一种"打分排名"、"评比评优"的考核工具,而对绩效管理在发现问题和改进问题的功效上认识不足,在评估内容上过于注重结果,而忽略了过程。二是指标体系有待优化。没有建立起全面科学的政府绩效评估指标体系,往往将经济指标片面等同于政府绩效指标,指标之间缺乏有机整合和联系。而且,指标体系以结果指标为主,很少涉及过程指标,评估内容注重工作的最终业绩,以工作结果为导向,而不注重管理的行为和过程。三是评价主体比较单一。存在忽视公众意志、公民有效参与不足等缺陷,限制了社会公众在绩效管理中作用的发挥。对于第三方参与评估,有的地方尚未引入,有的地方即使引入,也尚未合理地发挥其作用。四是激励约束作用不深。运用科学合理和可量化的绩效目标、绩效标准来规范行政行为和发挥激励作用较少,作为消极防御、事后监督与制裁手段的比较普遍。五是信息技术支撑滞后。很多地方政府的绩效管理仍然停留在"手工作坊"阶段,即便采购或开发了绩效管理软件,但是也仅限于信息化、可视化和自动计算等功能,尚未进入大数据分析阶段。这些都是当前推动政府绩效管理高质量发展的难点和重点问题,税务绩效管理正是由此而破局。

二、从党的十八大以来税务绩效管理的改革创新看政府绩效管理的演进逻辑

党的十八大以来,习近平总书记作出一系列重要指示,要求坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,完善干部考核评价机制;科学定岗定责,合理分配任务,加强绩效考核;健全科学的政绩考核评价体系,形成重德才、重实绩的用人导向。党中央及有关部门出台一系列文件,对严格绩效管理、加强党政领导干部考核、统筹规范督查检查考核工作、改进推动高质量发展的政绩考核等提出明确要求,进行具体部署安排。税务系统始终牢记税收在推进国家治理体系和治理能力现代化中的责任使命,认真落实党中央、国务院各项决策部署,探索出一条职能部门如何更好履职、推进税收治理体系和治理能力现代化的管理新模式。税务绩效管理的改革创新在"点"上为政府绩效管理的推进破解了难题,也折射出"面"上政府绩效管理演进的基本逻辑。

(一)价值追求:从提高行政效率到提升治理效能的演进

20世纪80年代到90年代初期,税务总局针对系统内存在的职责不清、目标不明、履职不力等现实问题,以提高行政效率为主要目的,探索实施岗位责任制。21世纪初期,各地税务部门探索建立"改进目标责任制"、"社会服务承诺制"、"效能监察"、"公民评议"等四种绩效考核模式。2013年,税务总局决定把绩效管理作为转职能、改作风、激活力、抓落实的重要抓手,一方面通过科学分解承接和执行绩效指标,"一竿子到底",从顶层直达基层,进一步实现扁平化管理。另一方面通过合理设置指标要素,明确每一项指标的考评标准、分值权重、考评时间等要素,既考数量、又考质量,既考效率、又考效果,做到事前抓任务指标明晰、事中抓过程质量控制、事后抓评估结果问效,切实达到转职能、改作风的目的。从2016年起,税务绩效管理更加注重多元主体参与,在强化执行力考核的基础上凸显公信力考核,评价标准从聚焦"有没有"、"干没干"转向"干得好不好"。同时,实行"督考融合"机制,将党中央、国务院及税务总局组织的督查督办、督察审计等发现的问题纳入减分项目,进而明确绩效管理上下、左右、内外各级各部门的职责,实现业务上的彼此衔接与工作上的相互协调,对提升税收治理的整体效能发挥了重要作用。

(二)制度体系:从尝试摸索到基本成熟定型的演进

2013年12月,税务总局出台全面实施绩效管理的意见。2014年上半年,税务绩效管理1.0版在税务总局机关和9个省税务局试点运行,配套出台税务系统绩效管理试点工作方案、税务系统绩效管理办法(试行)、税务总局机关绩效管理办法(试行)等制度文件。2014年下半年,2.0版开始在全国各省税务机关试运行。2015年推出3.0版,更加注重控制过程,关注管理的各个环节,并同步印发了全国税务系统绩效管理办法、个人绩效管理办法及其实施细则、绩效考评结果运用办法(试行)等制度文件。2016年推出4.0版,突出关键绩效指标,调整加分减分项目;同时进一步完善全国税务系统组织绩效管理办法等6项制度,并正式实施绩效考评结果运用办法。2017年推出5.0版,大幅提升量化考评比重,同步出台税务总局绩效考评委员会工作规则,强化第三方评价。2018年推出6.0版,适应国税地税征管体制改革新形势新要求,将考评原国税、地税两套绩效指"合二为一"。2019年推出7.0版,进一步优化绩效指标框架及分值权重,精简指标考点,规范考评方式,再次修订全国税务系统绩效管理办法。2020年,突出系统集成,进一步夯实功能定位、更新绩效理念、完善考评内容、优化考评方式、健全运行机制。2021年,在坚持党建业务融合互动、组织个人共进贯通、多方督考关联撬动中推动绩效管理向纵深发展。2022年,面向智慧税务建设,强化以数治税理念,在稳中加固的基础上,以推进"内嵌"式考评为突破口,进一步提升绩效管理"精"度,实现指标、规则和技术的互融升级。经过多年实践探索,税务绩效管理从基本到具体、从一般到特别、从长期到年度、从组织到个人、从考核评价到结果运用等诸方面,已基本形成较为成熟完备的制度体系,运行越来越顺畅、作用发挥越来越明显、各方面认可度越来越高。

(三)评价格局:从条块实施到全面协同的演进

税务绩效管理立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局,着力健全与推动高质量发展相适应的绩效评价体系,由点到线,连线成面,形成"一张网,全覆盖"的评价格局。比如,按照党的十八届四中全会提出"把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系"要求,围绕打造法治型税务机关、推进税收法治建设的重要目标,将前期已试点运行的依法行政综合绩效考核一体融入绩效考评指标体系"大盘子"。又如,按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》关于"构建全方位预算绩效管理格局,建立全过程预算绩效管理链条"的部署要求,将预算绩效管理融入税务绩效管理,并将重大政策和重要项目全面纳入绩效管理,既看数量、质量,又看时效、进度,还看成本、效益,综合衡量政策和项目预算资金使用效果。再如,2019年中办印发《党政领导干部考核工作条例》,2020年中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》,税务总局把绩效管理与领导班子和领导干部考核、推动高质量发展的政绩考核融会贯通,既进一步深化和丰富税务绩效管理的内涵,又为领导班子和领导干部考核、推动高质量发展的政绩考核厚植根基。

(四)技术支撑:从单一分散到大数据整合的演进

税务绩效管理的发展历程是其技术支撑不断优化创新的过程。2014年,税务总局开发运行绩效管理信息系统,依托"绩效计划"、"填报审核"、"考评打分"、"过程监控"、"查询分析"和"绩效反馈"六大主要业务功能,基本实现指标制定、资料填报、考评打分、异议申诉、结果反馈以及日常监控的全流程线上运行。整体实现五级税务机构纵横贯通,并通过每年迭代升级,不断实现更精准地为各级各部门"画像",确保每项绩效指标考评都"实打实"。2018年,世界银行在全球公共部门绩效报告中指出,税务总局建立了一套信息系统以便于实时监控绩效指标的实施进度,并且发现和改进在执行过程中出现的任何问题。该系统能够显示出一张重点任务的时间表,让管理者可以追踪那些工作进度落后于考评标准的部门。近年来,为适应以大数据分析技术、人工智能技术、区块链技术等为代表的新兴信息技术的发展,税务绩效管理信息系统借助互联网技术,借鉴大数据管理理念,围绕"机生机汇机考"进一步创新管理工具,不断强化对绩效指标的实时监控、动态可视、自动计算、自动生成考评结果,加快推进税务绩效管理数字化战略转型。

(五)效应发挥:由奖惩为主向集成赋能的演进

管理是手段,效果才是目的。税务绩效管理直面过去考核缺乏激励约束手段的问题,将年度综合绩效评价和分领域绩效评价结果作为领导干部考核评价、干部奖惩任免的重要依据,与干部任用、评先评优、公务员年度考核挂钩,与推进领导干部能上能下、职务职级并行相结合,运用范围覆盖领导干部和一般干部,对绩效不佳的单位和个人进行问责,严肃追究责任有效促进能者上、庸者下、劣者汰。应该说,严格绩效考评结果运用,既倒逼绩效管理持续改进,确保考准考实,进一步发挥抓班子、促落实的积极作用,也促进指标体系更加科学,使绩效管理理念更加深入人心。通过绩效考核评价,各级税务局之间及其内设机构之间,都有了横向可比较的标准,同时辅之以绩效沟通、分析讲评、督促整改等措施,绩效考评结果在绩效改进方面的功能日益明显,促进固根基、扬优势、强弱项、补短板、持续提升质效。

三、从税务绩效管理的改革创新看政府绩效管理的发展方向

以全面绩效管理引领国家税收治理现代化,是新时代税务系统践行国家治理体系和治理能力现代化的直接体现。2021年3月,中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》为"十四五"时期税收工作确立总体规划,是新时代税收营商环境建设的"宣言书"和税收治理现代化的"路线图",并对进一步深化绩效管理提出具体要求。绩效管理作为税务部门更好服务国家治理现代化的有力抓手,核心要义在于持续改进,生命力在于久久为功。只有始终坚持守正与创新相结合,在实践中才能够永葆活力、赓续发力,而这也正是推进新时代政府绩效管理向纵深发展所应秉持的基本态度和所应坚持的发展方向。

(一)坚持政治性和人民性的根本遵循,打造以旗帜鲜明讲政治为导向的绩效管理,建设人民满意的服务型政府

政治性是行政的根本属性,政治制度、政治形态对行政体制起着根本性的决定作用。有着什么样的政治制度、政治形态,就会形成什么样的行政体制。中国行政体制归根结底都是为践行以人民为中心的发展思想、贯彻落实党的路线方针政策服务的。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求把对党负责和对人民负责高度统一起来,想问题、作决策、办事情都从人民利益出发,崇尚实干、勤政为民。中组部《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》要求把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。作为政府与公民之间的联系纽带,政府绩效管理既是政府落实立党为公、执政为民理念的有效机制,也是提升人民对政府信任的重要手段。所以,政治性和人民性既是中国政府实施绩效管理的立身之本,也是创新推进政府绩效管理的根本遵循。把"人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应"作为政府绩效管理的核心指标,是新时代政府绩效管理发展的根本要求,是创新和改进绩效管理制度的顶层设计,也是当前全面实施绩效管理的基本方向。从税务部门来看,通过实施绩效管理强化落实重大决策部署的快速响应、树立税务队伍良好形象的内生动力、促进征纳关系和谐的服务机能,是建设服务型税务机关,推动税收工作高质量发展的关键。

(二)坚持制度化与规范化的坚实依托,打造以制度完善、流程规范为导向的绩效管理,建设职能科学、运行规范的法治政府

绩效管理体系的构建本质上是一场管理的变革,制度建设则是保障绩效管理工作有序运行、科学推进的基础。税务绩效管理在实践中逐步建立多层次的制度办法,既有对组织绩效管理制度,又有对领导干部个人的绩效管理制度;既有起管总作用和战略规划层面的顶层设计,又有具体的年度考评细则和针对性的结果运用办法,规定了绩效管理的内涵、组织机构、适用范围、长远规划和日常制度,并确立绩效沟通和绩效改进等机制。围绕税收现代化建设战略目标,将党的建设与绩效管理有机统一起来,明确绩效管理的组织领导、指标设置、日常管理和考评流程,实现组织绩效、部门绩效、个人绩效的有机统一,为科学开展绩效管理奠定了制度基础。长远来看,政府绩效管理制度的科学性、规范性有赖于它的法治化程度,因为运用法治手段推动制度的执行才是从深层次来增强制度执行的动力。政府绩效管理应清醒认识、主动顺应这一发展潮流,注重科学化和体系化建设,全方位推进政府绩效评估法律制度建设。要从法律上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节,促使政府开展评估工作,以提高公共管理水平,进而推动提高政府绩效管理规范化和法治化程度,加速把制度优势转化为治理效能。

(三)坚持考人与考事相结合的整体导向,打造个人与全局同频共振、控成本与提效益相得益彰的绩效管理,建设高效履职、敢于担当的责任政府

建设高效履职、敢于担当的责任政府首先要建设高素质的干部队伍作为根本支撑。衡量领导干部是否高效履职,离不开具体的工作成绩和日常表现,以"考得怎样"真实反映"干得如何",从而避免考核中的形式主义,提升干部考核的科学性,让重资历轻本事、重表态轻实干、重领导轻群众、重一时轻一贯的干部受到警示,彻底消除"工作、考核两张皮"的现象,更有利于激发干部高效履职、敢于担当的正能量。税务绩效管理的经验表明,建设高效担当的责任政府,必须坚持考准考实干部,而要考准考实干部,则应将考人与考事相结起来,实现组织绩效与个人绩效的有机衔接。一方面,充分发挥考核的引领作用,围绕中心、服务大局设置考核指标,重点工作推进到哪里,考核就要跟进到哪里,引导领导干部以工作实绩比学赶超。要注重综合运用多方信息,广泛收集与实地核查相结合,实现多方面绩效信息相互补充印证,保证考人考事的客观性。另一方面,进一步明确上下、左右、内外各级各部门的职责,实现业务上的彼此衔接与工作上的相互协调,做到考事有体系、考人有比较、人事有衔接,把考准考实干部政绩与加强领导班子和领导干部日常管理、推进落实高质量发展工作任务更好结合起来。同时,国家在新的历史时期全面实施预算绩效管理,这是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措,考人考事也要与花钱效益结合起来,通过预算绩效管理和税务绩效管理有机融合,考钱与考项目并重、控成本与提效益并举,既关注内部绩效运行监控,又关注外部服务对象满意度,全面提升资源配置效率、资金使用效益,进而提高治理水平。

(四)坚持创新性与技术性的重要支撑,打造以技术提升、数据驱动为导向的绩效管理,建设以数字化治理为支撑的现代政府

创新是引领发展的第一动力。实施创新驱动发展战略是我们党在新时期的重大历史使命。党的十九届四中全会提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,推进数字政府建设。数字政府是一种运用信息技术和大数据,创新行政管理、服务监管方式,实现政府效能优化提升的新型治理模式。在政府行政体制改革、日常管理和公共服务领域大力发展与运用大数据,是贯彻落实新发展理念的必然要求,对于加快转变政府职能、提升政府治理能力具有重要意义。当前,税务部门正按照中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》,积极推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统,对税务执法等实施自动化考评。大数据时代的来临为重塑政府绩效管理模式提供了难得机遇。大数据等新技术手段将使政府绩效考核评估和管理更加全面、客观,既可降低对传统政府绩效信息数据人工录入的依赖,大大增强绩效考评的独立性,又能提高绩效管理的公开化、透明化程度,有利于社会公众对政府工作进行监督。高效的信息集成技术和数据分析技术也能为制定更加科学的公共政策提供坚实基础,驱动政府治理效能提升,对重塑政府绩效管理的模式具有划时代意义。

(五)坚持效能性与发展性的不懈追求,打造以狠抓落实、持续改进为导向的绩效管理,建设有为善治的效能政府

国家治理效能得到新提升,是"十四五"时期我国经济社会发展主要目标之一。提升国家治理效能的关键就是要灵活运用治理工具、全面增强治理能力、科学实施绩效评价。而政府绩效管理既是一种治理工具,也是一种评价方式,是增强治理能力的重要途径。绩效管理不同于传统的管理方式,它强调以问题为导向,通过评估以及每个评估指标上的具体得分来发现绩效问题,从而提升绩效;它强调通过绩效目标和评估指标,来规范行为、提高政府执行力和公信力;它强调坚持对效能的不懈追求,最终实现有为善治的目标。政府绩效管理是突出战略一致性和层层落实责任,加强质量变革、效率变革、动力变革,把制度优势更好转化为治理效能的一项重要机制。首先,要重视政府绩效管理的基础工程,通过规范政府部门的"三定"进一步落实岗位责任制,基于此,紧扣贯彻落实新时代党的组织路线,将组织绩效考评向个人绩效考评延伸,突出关键指标,体现个性指标,实现组织与个人共成长。其次,要把结果运用作为绩效管理的生命线。中办印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》提出,强化考核结果分析运用,将其作为干部选拔任用、评先奖优、问责追责的重要依据,使政治坚定、奋发有为的干部得到褒奖和鼓励,使慢作为、不作为、乱作为的干部受到警醒和惩戒。通过强化绩效结果运用,调动干部工作的积极性和主动性,进而实现管人与治事相统一。再次,要重视政府绩效文化的培育。倡导科学化、精细化、以人为本知行合一的管理理念,并通过组织举办全员培训、宣传宣讲,各类比赛和理论研究等丰富多彩的活动,使绩效管理理念入耳入脑入心,形成"人人讲绩效、事事求绩效"的文化氛围,进而持续释放绩效管理的积极效应。

(作者:张定安 何强)



优化提升税务绩效管理增强税收征管改革内生动力


中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下简称《意见》),是党中央、国务院关于"十四五"时期税收改革发展的重要制度安排,是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻新发展理念、构建新发展格局、创新税收征管模式的重要举措。在这一新形势下,深入学习贯彻《意见》的工作要求,持续优化提升绩效管理,既是深化税收征管改革的题中之义,更是切实发挥税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用的有力保障。

一、正确认识税务绩效管理与税收征管改革的关系

税收征管改革为绩效管理明确方向,并提出具体的工作要求,税务绩效管理则是实现改革目标的重要抓手和工具,不断改进提升绩效管理将对税收征管改革起着积极地推进作用。

(一)税收征管改革为税务绩效管理明确了前行方向。"十四五"规划和2035年远景目标纲要中明确提出要完善现代税收制度,并将"深化税收征管制度改革,建设智慧税务,推动税收征管现代化"列为完善现代税收制度的重要内容。这说明在高质量推进新时代税收现代化建设的新时期,深化税收征管改革已经成为税务领域最为重大而紧迫的改革任务,改革的发展方向要求各级税务部门着力推动税务执法、服务、监管理念和方式的全方位变革,绩效管理也应同步实现向数字化、智能化、智慧化的转型,为推动高质量发展作出新的更大贡献。

(二)税收征管改革对税务绩效管理有明确的工作要求。《意见》将"改进提升绩效考评"与"优化征管职责和力量""加强征管能力建设"并列为"强化税务组织保障"的三大措施。要求"在实现税务执法、税费服务、税务监管行为全过程记录和数字化智能归集基础上,推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统,对税务执法等实施自动化考评,将法治素养和依法履职情况作为考核评价干部的重要内容,促进工作质效持续提升。"这一明确要求说明,在理顺岗位职责、增强征管力量、提升征管能力的基础上,改进提升绩效管理,不仅是深化税收征管改革的明确任务要求,更是完善改革保障链条,实现以绩效考评促进改革落实的关键环节。

(三)税务绩效管理是推进改革任务落实落地的重要抓手。2014年以来,税务系统牢牢把握"绩效管理抓班子"的战略定位,坚持目标导向、问题导向和结果导向,经过近九年来一以贯之"坚定不移地推、坚定不移地改、坚定不移地用",逐渐形成了成熟定型的绩效管理制度体系,搭建了党的全面领导、税收改革发展、工作运转保障、各方多维评价的四大板块绩效考评指标,营造了真抓实干、主动作为的鲜明导向,发挥了促落实、提质效的重要作用。尤其是在改革任务的推进过程中,将深化税收征管改革任务转化为绩效指标,有益于为改革任务落实理清工作思路;将承接的改革任务纳入干部个人绩效指标,有利于把个人追求与改革事业融为一体;将改革创新成果、落实改革任务情况纳入绩效管理结果运用体系,有助于激发干部积极性、创造性,凝心聚力齐抓落实。

二、围绕税收征管改革任务提升税务绩效管理

税收征管改革主要围绕提高税收遵从度、降低征纳成本,发挥税收在国家治理中作用的"三大目标"展开,旨在推进执法体系、服务体系、监管体系和共治体系的"四个体系"建设。这些改革任务由顶层设计到基层落实,需要具象化和本土化,而绩效管理兼具导向和引领作用,必然要承担起承转合的关键作用,使税务绩效管理和税收征管改革的发展方向相一致、任务目标相统一、行动步调相协调、作用机制相契合。

(一)绩效管理必须坚定服务征管改革的政治站位。税务部门首先是政治机关,在深化税收征管改革的新时期,做好绩效管理工作必须旗帜鲜明讲政治,重点应把握好三个关系:一是党建与业务的关系。党建引领不仅是税收现代化的核心要义,也是绩效管理的重中之重,在绩效考评中要始终注重党的政治引领、思想引领和组织引领,在推进党建和业务工作的深度融合中提质聚力,促进干部政治能力和业务能力的双提升。二是系统和地方的关系。税务部门应在税务总局和地方党委政府的双重领导管理中找准自身定位,将税务系统考核与地方党政考核同步落实、同步推进,促进各项税收工作融入到地方党政工作中,更好服务经济社会发展大局。三是组织与个人的关系。在组织层面,绩效管理要将党的理论、路线、方针和政策融入到考核全流程中;在个人层面,加强党的领导,提升治理能力,需要发挥个人绩效管理作用,打造一支人岗匹配、结构合理、素质优良的干部人才队伍。

(二)绩效战略要坚持与征管改革总体规划同频共振。《意见》为"十四五"时期的税收改革发展绘就了整体蓝图,也按时点明确了未来五年的阶段性任务,总体思路是2022年在税务执法、税费服务、税务监管三方面取得进展;2023年建成三个新体系;2025年建成功能强大的"智慧税务"。税务部门在推进绩效管理工作时,应顺应改革总体规划的推进时序,对照年度改革任务建立绩效考评年度台账,细化不同阶段的考评重点和关键领域。比如,2022年深化税收征管改革已进入"攻坚期",《意见》明确时间节点的17项任务有7项要在当年完成,税务总局明确的247项措施中,有62项要在年内实现。绩效考评也应围绕有序推进改革任务落地开展,实现对全面推广电子发票服务平台等重点改革任务的"全覆盖",确保改革任务推进到哪里,绩效考评就延伸到哪里。同时,要兼顾绩效考评的实时调整和动态改进,加强过程管控,以指标体系的动态优化调整,及时跟进改革中的急难险重问题,以绩效考评抓整改、促提升。

(三)绩效指标要成为征管改革任务实现的有效载体。税收征管改革立足解决当前税收征管中存在的突出问题和深层次矛盾,绩效管理的任务和指标设置也要同步符合改革任务的发展方向。在纵向上,省、市、县三级税务机关制定绩效指标时要各有侧重,省级税务机关应聚焦税务总局的部署要求,侧重于对下的政策方向指导;市级税务机关应注重发挥责任传导作用,聚焦改革发展任务的本土化落实;基层税务机关应聚焦工作任务的落实落地,将改革任务层层分解到岗、到人,确保改革任务"一竿子到底"。在横向上,要抓实单位、部门、个人三个层面设置指标。在单位层面,按不同层级将改革任务细化分解为系统指标,突出对《意见》落实情况的考评;在部门层面,将需要多部门配合完成的改革任务设置为共性指标,以指标引领各部门协同作战;在个人层面,结合数字人事"1+9"制度办法,将改革发展任务转化为干部"个人绩效指标",并将完成改革任务的质效作为领导评鉴、现实表现测评的重要依据。

(四)绩效考评要成为检验征管改革质效的关键标尺。绩效管理要助力税收改革发展,关键是要建立起聚焦改革质效的完备考评体系,不仅要考量工作"做没做",更要评价工作"做没做好"。在指标设置上,应将改革中的重点任务设置为关键绩效指标,必要时可开展专项考评。如,围绕"四精"要求,在"精细服务"的专项试点考评中,应按照试点运行工作方案,将绩效考评融入线下服务、线上服务、定制服务、权益保护、支持保障等各个环节,结合创先争优工作开展全流程、全环节的综合考评。在考评实施上,既要凸显考评的刚性,在对下考评中设置差异化考评规则,通过考评发现问题、解决问题、改进提升;又要注重标杆的引领价值,在同一层级单位中进行横向比较,通过与兄弟单位的直观对比,检验落实质效的优劣。在结果运用上,要寻求激励和制约之间的平衡点,对名列前茅的部门或个人给予正向激励;对成绩相对靠后,但积极争先进位并取得进步的部门或个人同样给予肯定;对成绩长期落后的进行问责约谈,激发组织和个人工作活力。

三、构建契合改革的现代化税务绩效管理体系

《意见》将新时代税收征管改革任务高度概括为"三个一",即"一个中心":以服务纳税人缴费人为中心;"一个突破":以发票电子化改革为突破口;"一个驱动":以税收大数据为驱动力。结合改革发展方向,绩效管理也要适应大数据发展趋势,把"数字绩效"理念贯穿绩效管理工作的全流程和各方面,围绕征管改革、聚焦数据赋能,全面推进绩效管理数字化升级和智能化改造。

(一)推进考评模式数字化。依托大数据实现真正意义上的机生、机汇、机考,使绩效管理符合"以数治税"的新形势是贯彻《意见》要求的关键。一是将绩效管理渗入业务流程。对现有的各项业务流程进行精细化梳理,构建规模大、类型多、价值高、颗粒度细的税收数据仓库,完善数据筛选、加工、整合等工作机制,推动税费业务从事项、流程驱动向数据、规则驱动转变,使绩效管理在数据驱动的规范化业务流程中找准切入点,抓住关键环节,通过事前分析预警、事中过程管控、事后督促整改提升工作的整体质效。二是将绩效管理融入岗责体系。应从人力资源管理的角度,对各岗位的工作职责进行细化梳理,进一步优化与改革相适应的岗责体系。对全局性、复杂性的管理职责适当进行上移,推动基层一线集中精力开展税源管理、日常服务和风险应对工作。同时,依据税务人员履职情况和业务办理留痕信息,实现考评任务的触发式生成和考评结果的智能化归集,对干部实施无感化自动考评。三是将绩效管理嵌入信息系统。税务总局已在"一户式"2.0版中嵌入了绩效考评子模块,"一户式"2.0版绩效考评机制以专票电子化考评为切入点,首次采用嵌入式、纯机考的方式开展考评,为实现督、考、评一体化运作提供了数据基础和路径支撑,是实现考评智能化程度全面提升的重要开端。下一阶段,应在此基础上逐步扩大嵌入式考评业务范围,将这一模式从专票电子化工作拓展至各类税收业务。同时,应依托信息系统、业务应用与内控绩效的"大三角"税收治理体系,探索实现绩效管理与党务政务系统及内外部监督系统的互通互融。

(二)推进考评流程顺畅化。新形势下,税务部门正在运用现代信息技术建设"智慧税务",绩效考评的工作流程也需要在"分级负责"前提下,实现上下协同的一体化运转。一是压实层级责任。各级税务部门应按照"统一管理、分级负责"的原则,在制度机制上,确保省市县三级税务机关框架一致、规则统一,同时给予基层税务机关相应的自主权,支持其在统一的规则框架下,因地制宜制定符合本地实际的配套制度,一级抓一级、一级带一级,有效压实责任、传导压力、形成合力。二是推进督考合一。统筹发挥督查"利剑"和绩效管理"指挥棒"作用,推动日常督查与考评工作的深度融合,将办公室、督察内审、人事、党建等各类监督检查情况及时运用到绩效考评中,以督查作为检验考评责任是否压实、工作落实是否得力的重要手段,确保工作实绩与考评结果相一致。三是适度开展提级考评。针对部分业务类型相对同质化,且同级部门职责难以类比的职能部门和派出机构(如征收服务分局、税源管理分局、跨区直属稽查局等)可适度探索实行扁平化管理,围绕减税降费、税收执法、税种管理、风险管理等重点任务,由上级单位设置统一机考指标,对基层一线逐级开展量化考评、分类排名。比如,河北税务系统目前正在试运行省局直考跨区域稽查局和市局直考税务分局的考评形式,已取得初步成效。

(三)推进考评实施规范化。实现对组织和个人考核的横向可比,确保考的真实、评的客观、干部认可是绩效管理是否具有生命力的重要所在。在考评实施中,一是抓实重大事项的共性考核。牢牢把握绩效管理抓班子、促落实、提质效的战略定位,始终对标习近平总书记对税收工作的重要指示批示精神,对加强党的建设、依法组织税费收入、落实支持国家战略税收政策等关键性、引领性指标,要坚持"一把尺子量到底",从上至下强力推进。二是尊重个体之间的具体差异。引入OKR(目标与关键成果法),探索实施定制化考评,允许各单位结合自身实际和工作短板,有针对性的编制部分具体可量化且具有提升度的个性化考评内容,既"与别人比"看目标完成度、更"和自己比"看工作提升度。三是兼顾"考核"和"评价"的关系。在逐步推进量化考核的同时,税务部门也需要注重客观公正的开展定性评价,实现定量和定性的相互补充、互为印证。在组织层面,应结合系统内当期和往期考评数据、单位的体量基础、自行探索创新特色工作的开展情况进行综合评价,不能生硬的以分数或排名论成败。在个人方面,也应以大数据为依托,加强平时考核,对干部的职业基础、能力素质、工作实绩等方面进行"一员式"归集,综合其个人绩效指标得分、直接领导评价、专项任务完成情况以及学习培训等多类数据,累积形成对干部的"精准画像",逐步构建分类培养、动态评估、择优使用的人才管理模式,积极营造向上向善的整体工作环境。

(作者:程俊峰)



从组织绩效向个人绩效考评延伸的公务员绩效管理

——基于税务部门公务员绩效管理的实证分析


习近平总书记指出,要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系,强化分类考核,近距离接触干部,使选出来的干部组织放心、群众满意、干部服气。公务员绩效管理是干部考核发展的深化和提升。作为组织体系建设最重要的内容之一,干部考核是提高党的执政能力、提升行政效能、永葆党的生机活力的重要途径。干部考核为公务员绩效管理奠定基础,公务员绩效管理促进干部考核向纵深发展。实施公务员绩效管理,关键是实现从组织绩效到个人绩效的考评延伸,重点是把握好考核评价的"度"。

一、战略引导:凸显政治统领的评价"高度"

习近平总书记指出,推进党的自我革命,要坚持组织推动和个人主动相统一,深刻揭示了党自我革命的内在要求和科学方法。"组织推动"体现的是组织对个人的指挥、协调、教育、监督、激励等因素,对干部严格要求、严格教育、严格管理、严格监督,同时奖优罚劣,激励担当作为,激发干部干事创业的动力与活力。"个人主动"体现的是个人要把组织推动当成一次自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的契机,积极对标组织要求,主动融入、检视自我、全面发展。"相统一"体现的是组织推动和个人主动相互促进、相得益彰、共同发展,不能相互脱节、前后断档、各唱各调。

从我国公务员绩效管理现状来看,各部门之间、部门成员之间工作交叉、协同度较高,组织绩效与个人绩效是有机联系的,既相互补充又不能互相取代。从组织绩效向个人绩效的考评延伸,关键是以贯彻新时代党的组织路线为主线,把坚持党的全面领导贯穿始终,实现组织推动和个人主动同步展开、同向发力,不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,把广大干部的积极性、主动性、创造性充分激发出来,形成建功新时代、争创新业绩的浓厚氛围和生动局面。在具体操作中,应紧扣提高干部考核评价的准确度及科学性的核心要义,确保考准、考实、考严,考出差异、考出动力。

二、立体"透视":凸显多方多元的评价"维度"

通用电气前董事长兼CEO杰克.韦尔奇(Jack Welch)创造的360度绩效考评和管理体系,包括上级、下级、平级和个人自评,被称为"全方位多维度的绩效评价",有利于组织和个人获得更多关于自己优势和短板的信息,而且由于评价的维度包括了各个层级,评价的综合性较强。政府绩效管理引入360度评价原理,实行绩效考核的多主体参与,经过全面系统的评价,使被评价者不仅能了解到各方对其的绩效评价,同时也能通过自我评估形成客观、正确的认识。

多维度的绩效评价是全方位、立体化的系统。根据公务员相互之间的关联度、知情度,按照对组织绩效的贡献度,结合干部职务层次,基本按照"上中下"三级层次关系,确定测评主体人员范围、测评权重。比如对于部门负责人,"上一层级"为单位正职和分管该部门的单位副职,权重较高;"中间层级"为其他部门负责人,权重低于单位领导的权重;"下一层级"为本部门的副职和其他人员,权重稍低。如此,干部之间能够比较真实的了解相互的工作能力、敬业精神、工作态度等,并且由多人同时评价,防止主观性误差。

从我国税务部门的实践看,组织绩效方面专门设置"各方多维评价"类指标板块,从税务总局领导评价、各司局评价、地方党政部门评价、纳税人满意度暨政务服务"好差评"等4个维度实施考评。个人绩效包括内部由上级、同级、下级三个层级领导干部从政治品质、道德品行、能力水平、勤勉敬业、改革创新、依法行政、服务群众、担当作为、廉洁从政和工作作风等方面进行多维度评价;外部由纳税人和缴费人对税务干部进行评价,其中即使只从事内部管理而不直接与纳税人缴费人打交道的人员,其个人绩效成绩也要与纳税人满意度挂钩,从而促进树牢服务型税务的理念。结合起来看,实现从组织绩效到个人绩效的考评延伸,构建上下联动、左右协同、内外互动、多方多元的立体评价格局,有利于多渠道、多层次、多侧面了解干部,做到考准考实。

三、精准"画像":凸显定量定性的评价"尺度"

美国社会学家威廉·菲尔丁·奥格本(William Fielding Ogburn)认为,定量统计能确保数据的客观性和科学性,"各种豪言壮语是不具备科学性的,也不是社会学的追求"。突变理论创始人、法国数学家勒内·托姆勒内·托姆(Rene Thom)认为,"在科学中可能存在着数学的另一种用法,它将不是定量的,而是完全定性的"。事实上,不论在社会科学还是自然科学领域,定性与定量方法都很重要。定量分析是定性研究的前提和基础,定性研究是定量分析的深化和检验,二者互为补充,将二者结合起来则显得更为科学。就干部考核而言,中央组织部《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》明确提出,"坚持定性与定量相结合,考人与考事相结合"。其中,"定性"是指无法直接通过数据计算分析评价内容,需要对评价对象进行客观描述、定性分析、概况总结等主观判断来反映评价内容的考核指标,评价尺度的主观性较强,主要进行"质"的把握。"定量"是指可通过准确数量定义、数据处理、精确衡量并能设定数量化绩效目标的考核指标,评价尺度的客观性较强,侧重用"数据说话"。在实践中,组织绩效量化考评程度越高,考评结果的精准度通常越高;个人绩效中定性考评所占比重较大,且结果相对抽象,为了精准有效"知事识人",应更加注重"就事论事"的定性评价。

从组织绩效向个人绩效考评延伸,关键是要把握定性与定量相结合的评价尺度。一是时间尺度。绩效管理与以往各种考评的不同之处在于其对节点控制、过程管理的关注以及有效落实,其关键在于指标的节点化设计,明确落实任务的关键时间节点和具体进度安排,确保抓实抓牢过程管理。二是数量尺度。从数量、质量等角度梳理工作内容,实现工作的可考评、可衡量。从数量方面可设计完成量、完成率、总量、增量和增幅等尺度,从质量方面可设计达标率、差错率等尺度。三是遵从尺度。通过对时间、数量、工作流程的规范统一,实现对工作规范性考评。同时,也有助于促进干部明确工作目标,提高制度执行意识,改进工作作风。四是效果尺度。以结果为导向,通过拉开档次、排出名次、测出满意度等定量与定性结合的评价,实现对工作质效的考评。

同时,在定量考评中有一种类似于正态分布效应的强制分档法,在政府部门中广泛应用,具体是根据事物呈正态分布规律把考核结果预定的百分比分配到各部门,然后各部门根据自己的规模和百分比来确定各个档次人数的方法。其优点是操作简便易行、相对公平,适用于层级、部门和人员均较多的组织。例如,某部门规定上半年度个人绩效考核结果的人数比例为:优秀占15%,良好占30%,合格占40%,不合格占15%。通过强制分配各档次的比例,可避免因考评者的主观因素造成过于宽松或偏离的评价失真。缺点是正态分布的结果是良好、合格的比例较大,容易形成平均主义,造成考核结果不公。此外,对于那些整体绩效较高的组织或部门,如果强制分配是否合格的比例,"大个儿里头拔矬子",就可能有失公允;相反某些整体绩效较差的组织或部门则容易由于"矬子里头拔大个"而占到好处,也就是说在组织绩效不同部门的人员虽然同为"优秀",但其实际绩效水平有可能相差很多,如果对其绩效考评结果进行简单比较应用,不利于形成奖优罚劣、创先争优的氛围。因此,从组织绩效向个人绩效考评延伸,需要把定性与定量结合起来,合理确定评价尺度,以实现对组织和个人的"精准画像"。

四、关联"印证":凸显共进共荣的评价"效度"

在绩效考评中,效度简单地讲就是考评的有效性。但确立有效性,却并不简单,无论组织绩效,还是个人绩效,无疑都需要厘清"被考评者"、自变量以及因变量之间的关系。在这个过程中,既需要关注"是否得到恰当和精确测量"的操作效度,又要关注"是否能够使我们声称导致因变量变化的原因得到证实"的内部效度,还应关注是否"能够从一个情境推广到另一个情境"的外部效度。《党政领导干部考核工作条例》规定,"全面、历史、辩证地分析个人贡献与集体作用、主观努力与客观条件、增长速度与质量效益、显绩与潜绩、发展成果与成本代价等情况"。在公务员绩效管理中,考评者如何全面客观考评出"被考评者"的程度,本质上是一个评价效度问题,既反映在各项具体任务的个人绩效指标评价中,又通过与个人绩效密切相关的绩效内容予以"印证",从而以个人绩效为原点,形成一个关联考评网络。

一是组织绩效贡献度。从个人绩效指标来源看,对因分解组织绩效指标而承担的个人绩效指标进行评价,本身就反映了个人绩效对组织绩效的贡献度。但由于还有部分公务员个人绩效指标并非直接源于组织绩效,仅与组织绩效任务具有某种间接关系,为便于直观地反映其对组织绩效的贡献,以增强个人与组织的"共同体"意识,有必要对组织绩效考评成绩按一定规则与每位公务员直接挂钩。当然,具体挂钩比例应与个人在组织中所处的岗位、发挥的作用相匹配。通常来讲,单位"一把手"负责本单位的全面工作,其个人绩效也主要通过单位组织绩效来展现,挂钩权重应当最高;对单位副职则应根据职责分工,统筹考虑单位组织绩效与分管部门组织绩效,挂钩权重适当降低;对于部门正职、部门副职、一般人员,主要体现在与部门绩效的挂钩上,权重应当逐级降低。

二是周边绩效满意度。周边绩效是与周边行为有关的绩效,它对组织绩效没有直接贡献,但却构成了组织的社会、心理背景,能促进组织内部的沟通,对人际或部门沟通起润滑作用。因此,周边绩效也可称为关系绩效,在公务员绩效管理中表现为公务员之间相互配合、协同完成任务的绩效评价。在对周边绩效的评价中,如果由牵头者对配合者进行评价是一种方式,但如果是点对点评价,则囿于"面子"问题很难操作,常用方式是所有人员在一起相互测评,从总体满意度来判断,但这又难免显得笼统。为此,通过关联考评则可以在一定程度上使周边绩效的考评变得更为真切。比如,税务总局在组织绩效中,对同一对象同一内容内外部监督检查发现问题而特派办应发现未发现、对同一纳税人特派办稽查未发现问题而后又被其他部门检查发现、对发生区域性执法风险显著升高等重大问题,不仅相关司局、省税务局要被绩效扣分,负有责任的特派办也要关联扣分,推动各级各部门联动抓好落实。在个人绩效中,将组织绩效考评结果按照相关责任人进行归集,纳入对个人绩效考评。

三是卓越绩效追逐度。超越自我,追求卓越,是卓越绩效管理模式的精髓。对于公务员绩效管理而言,在绩效评价系统既要让公务员绩效"平常时候看得出来",还要使得其"关键时刻站得出来、危急关头豁得出来"。当然,个人追求卓越绩效的前提是组织应科学设置关键性、引领性指标,明确各年度主攻方向和工作着力点,并且可对重大改革攻坚任务制定专项考评办法,完善配套考评措施,明确路线图、时间表、任务书,既考"干没干",对工作进度和完成数量进行考评;更考干得"好不好",强化年度间重点工作纵向比较,统筹不同地域、不同部门差异因素,对工作质效加强考评。通过开展专项考评,对公务员在完成重要专项工作、承担急难险重任务、应对和处置重大突发事件中的工作态度、担当精神、作用发挥、实际成效等情况进行评价,更有利于在重大考验、关键时刻"知事识人"。

五、纵横"比较":凸显公正公认的评价"信度"

学科实验中的信度是指测验结果的一致性、稳定性及可靠性,一般多以内部一致性来加以表示该测验信度的高低。在公务员绩效管理中,其"信度"主要体现在可比度、自洽度、成熟度三个方面。

一是考评对象的可比度。可比,是指某些事物具有可以对比和比较的性质。比如,针对考评对象可以引入统计学中的零均值规范化方法,增强分级分类考评可比性。对组织绩效与个人绩效均注重纵向和横向两个层面的对比扩大了考评的实用性。同时,针对不同部门不同类型绩效项目所占比重或实际考评尺度的不同,而产生的横向考评标准差异,借鉴统计学中的零均值规范化方法,其基本原理是:通过对原始数据进行零均值化和规范化处理,最终得到均值为 0、标准差为1的服从标准正态分布的数据,可以消除由于量纲不同、自身变异或者数值相差较大所引起的误差,增强可比性。具体操作是通过对不同部门同类人员的个人绩效成绩进行换算,实现换算后的成绩在部门间可比,增强考评的可比性。

二是制度体系的自洽度。自洽,是指从不同的角度开始推导或实验,即便路径和工具不同,但能得到的结果是趋同的、统一的、不矛盾的。就公务员绩效管理而言,要凸显公平公正公开公认的"信度",其中的关键就是要实现制度体系的自洽。即从指标编制、考评实施、基层运行、干部反映、领导测评、考评结果等各个维度,所反映的真实情况是趋同的、一致的或是相互印证、互为补充的。比如,编制的指标体系能否紧扣重点工作,考评所发现的问题或暴露的工作短板是否是真实的,干部反馈和领导测评中关于指标的情况总体是否一致,指标考评结果是否能真正反映工作落实情况,或是与真实的工作情况相匹配。

三是实践推进的成熟度。全面深化改革的重大关系之一,就是要处理好整体推进和重点突破的关系,这是对改革规律的深刻把握,也是对改革方法的科学认识。实现从组织绩效到个人绩效的考评延伸,就必须做到组织保障、思想认识、制度体系、信息系统、文化培育等方面的统筹兼顾,提升考评延伸的系统性、整体性、协同性,形成推进考评延伸的有效合力。同时,推进考评延伸的各个环节都要做到一体谋划、一体执行、一体遵循、一体落实,不能畸轻畸重,不能顾此失彼。只有在理念层面、制度层面、技术层面、落实层面整体推进、相互协同,才能推进组织绩效向个人绩效考评延伸工作日臻完善、更加成熟。

(作者:江武峰)




以数字化改革优化营商环境的税务绩效管理创新研究:以浙江省为例


营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。中国作为全球第二大经济体,长期重视优化营商环境,并将其提升到国家战略的高度。在世界银行对全球190个经济体的评价中,中国最新的排名为第31位,并连续多年入选全球营商环境改善幅度最大的十大经济体之一。

一、我国优化营商环境的顶层设计

(一)我国优化营商环境的发展历程

2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出"建立法治化营商环境"的目标。2018年10月,国办印发《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》,提出加快打造市场化、法治化、国际化营商环境,增强企业发展信心和竞争力。2019年10月,国务院公布了中国优化营商环境领域的第一部综合性行政法规——《优化营商环境条例》。2021年11月,国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》,推出10个方面101项改革举措,明确在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点。党中央、国务院的决策部署有力地推动了我国的营商环境建设。

(二)中国特色的营商环境评价体系

目前在国际上影响力较大的评价标准,是世界银行营商环境报告。但是由于数据原因,世界银行已经连续两年(2020年—2021年)暂停发布全球营商环境报告。2018年以来,国家发展改革委在借鉴国际经验的基础上,初步构建起一个具有中国特色、国际可比的指标体系,从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度,对重点城市进行营商环境评价。中国现行营商环境评价体系包括18项指标,既完整吸收、整体借鉴了世界银行"开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、办理破产、劳动力市场监管、政府采购"12项指标,又剔除了与国情明显不符的内容,叠加符合中国国情的评价指标,创新设置了"政务服务、市场监管、知识产权创造保护和运用、招投标、获得用水用气、包容普惠创新"6项特色指标。

二、浙江依托数字化优化营商环境的实践探索

各地根据党中央、国务院要求,开展了各有特色且卓有成效的积极探索。其中,浙江以"最多跑一次"改革为主抓手,开展流程再造和制度重塑,倒逼政府数字化转型,全面推动行政体制机制重大创新,蕴育出了敢干实干的"浙江经验"。

(一)"最多跑一次"的数字化发展

"最多跑一次"改革是一场从理念、制度到作风的全方位深层次变革,致力于打造"审批事项最少、办事效率最优、政务环境最优"的营商环境。改革经历了从"政府代替群众跑"到"数据代替人跑",再到"跑部门变跑政府"逐步深化的不同阶段。2021年,浙江在已有基础之上,全面启动数字化改革,用数字化技术、数字化思维、数字化认知,在经济社会各领域塑造"最多跑一次"的迭代升级。相较于前阶段的改革,数字化改革以互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等技术的应用和融合为基础,注重数据的关联应用,通过数字化提升治理能力,重点构建整体高效的政府运行体系、优质便捷的普惠服务体系、公平公正的执法监督体系、全域智慧的协同治理体系。

(二)以"杭州"为样本的比较分析

根据国家发改委营商环境评价结果,2019年杭州市被列为16项指标标杆城市;2020年,杭州市18项一级指标均进入标杆城市名单,在总体标杆名单中列第5,仅次于上海、深圳、广州、北京。

杭州与北上广深等一线城市相比,登记财产、跨境贸易、办理施工许可、招投标等4项指标排名在标杆城市中列10名以后,政务服务、获得信贷等8项指标排名显著低于北上广深,仅市场监管1项指标排名第1,在降低企业经营成本和压力相关的指标方面仍存在较大的上升空间。

(三)以"税收"为切入点的效用分析

税收是国家宏观调控的重要经济杠杆,对企业生命周期中各项成本起到了至关重要的影响。在中国营商环境评价体系的18项一级指标中,有9个指标与税收工作密切相关。其中,"纳税"指标与税收工作直接相关;另有8项指标间接相关(见表1)。提高税收相关指标排名对提升整体评价有着显著的带动作用。



三、优化税收营商环境的数字化路径探索

在数字化改革领域,税务部门已经建成运行了以"金税三期"为主体的数字化平台,正在建设以智慧税务为特征的"金税四期",具备优化营商环境的天然优势。

(一)对"纳税"指标的数字化提升策略

"纳税"指标,包括纳税次数、纳税时间、总税收和缴费率、报税后流程指数4个子指标。

1.纳税次数:评价样本企业一年内缴纳各项税费的次数。如果一项税费采用电子申报,则无论实际缴纳多少次,均按1次计算。如果多项税费合并电子申报,也只计为1次。目前全球前沿水平(前沿距离法连续5年表现最好的地区)为3次。税务部门主要通过合并申报表、依托电子税务局推行网上电子申报等措施,减少纳税次数。

2.纳税时间:评价样本企业一年内增值税、企业所得税、个人所得税和社会保险费及公积金业务的准备时间。目前全球前沿水平为49小时。税务部门主要通过优化纳税申报表、精简申报资料等措施,压缩纳税时间。包括实现增值税发票全面电子化,拓展"免填单"范围,实现财税库自动扣缴税费等。

3.总税收和缴费率:评价样本企业一年内负担的税费总额占企业商业利润的比例。目前全球前沿水平为26.1%。税务部门主要通过降低税率、扩大税收优惠政策等措施,有效降低总税收和缴费率。依托数字化系统向纳税人自动推送优惠政策、提供实时查询等服务,进一步巩固和拓展减税降费成效。

4.报税后流程指数:评价样本企业申请增值税退税和获得退税时间、企业所得税更正申报及审计的情况。目前我国在所得税方面处于全球前沿水平,提升方向侧重在增值税方面。税务部门主要通过加快增值税退税,提高报税后流程指数。包括推行网上申请增值税留抵退税,逐笔加快出口退税办理时长,压缩企业申请退税时间。

(二)对相对落后指标的数字化提升策略

1."登记财产"指标:评价不动产交易所需完成的步骤、花费的时间和费用。包含"程序"、"时间"、"成本"3个子指标。涉税环节与每个环节都密切相关。税务部门主要通过推进税务、住建、国土三部门服务窗口的整合和优化,打造不动产登记综合受理窗口,并依托信息化打通不同部门中信息共享问题,推动"一窗式"一次性受理不动产交易登记、缴税的所有材料。

2."跨境贸易"指标:评价企业开展进出口贸易所需经历的政府审批和外部办事流程。涉税环节与出口贸易涉税事项的申报、资料报送、证明开具等环节密切关联。税务部门主要通过整合优化出口退税信息管理系统,健全完善与海关部门的信息交换机制,简并出口退(免)税申报、报送资料、办税程序、证明开具和分类管理等措施,推动出口贸易涉税服务便捷化。

(三)对间接相关指标的数字化提升策略

主要依托信息化手段,加强部门间协同,提高办事效率,降低企业成本。

1.打造商事政务"数字共同体":建立综合市监、税务等的商事政务各领域事项办理基础数据的平台。市场主体于市场注册环节自动获得关联纳税人识别号、法人身份信息、是否"税务非正常户"等数据标识,进而享受各类商事政务事项"一码通"的"网办""掌办"便利服务,无需重复经历信息提交及审核环节。

2.全面实现"宽进严出、收放有度":全面放开市场主体准入、登记、经营等前期领域,总体上大幅提升办理效率、降低办理成本。在这基础上,从事前审批全面向事中事后风险管理转变。以税收大数据为基础,关联环保、质监、消防等各类风险数据,构建覆盖广泛的风险监测应对机制体系。在市场主体经济活动的事中事后环节,依托税收监管与服务日常事项开展风险监测分析,对触发大数据风险预警的,实施政策辅导、监管措施或转送有关执法部门,特别是严格注销环节,落实市场主体的法律义务与社会责任,兜底保障公共利益与安全。

3.促进资源要素公平分配:加强税收数据分析,算清用好区域"财源账"、减税降费"红利账"、市场主体"信用账"等数据资源,撬动各类资源要素在不同性质、规模、区域的利益群体间公平分配。如运用减税降费和纳税信用综合分析,精准掌握市场主体的健康度、潜力与需求等信息,依托"税银合作"平台,助力银行等金融部门与市场主体间建立供需匹配,促进资本健康流动。

四、数字化视角下税务绩效管理优化营商环境的措施建议

税务总局自2014年起在全国税务系统实施绩效管理,将其作为推进税收治理体系和治理能力现代化、增强税务部门公信力和执行力的重要抓手。随着中央和地方对营商环境关注度的日益增强,税务绩效管理对营商环境评价的重视程度也日益提升。

(一)完善税收营商环境的数字化考评指标

要大力推进指标趋同,凡是营商环境中有明确标准,特别是"纳税"指标,要全部纳入税务绩效管理。在此基础上,根据实际工作的需要,应适当进行数字化的转化。一是确定合理的量化目标。以指标的实效性和可用性为原则,充分考虑指标的测量成本和困难度,选取各级税务部门"跳一跳、够得着"且可量化的目标值。二是突出数据可比。营商环境是对特定地区或城市进行的评价。税务绩效管理是面向全国税务系统的考评。在指标设计上,要注重不同对象的差异,围绕营商环境最核心的评价内容,剔除经济规模、经济结构等外部因素的影响,让考评数据横向可比。三是注重自我提升。营商环境绩效以历史最优数据表现为"标杆",根据参评单位与"前沿"单位的数理距离进行赋分。税务绩效管理要参考这一做法,增加纵向考评维度,把推动自我提升作为重要着力点。

(二)建立适应营商环境的数字化考评机制

在指标趋同的基础上,注重与营商环境数字化发展的统筹推进。一是"嵌入"税收营商环境体系。税务部门要把握大数据、云计算、人工智能发展的新趋势,完善"信息系统+业务应用+内控绩效"的税收治理体系,把税务绩效管理"内嵌"到税收营商环境有关的业务系统中,将税务绩效考评作为税收营商环境业务流和工作流的最后一个环节,推进税务绩效管理与税收营商环境有机融合、一体运行。二要促进实现数据共享、交换和使用。营商环境是综合性评价体系。要利用好税务绩效管理跨部门综合决策指挥的功能,通过绩效管理数字化平台对营商环境进行整合,打破信息壁垒,实现数据跨部门应用。三是挖掘大数据的潜在价值。利用新技术对海量信息进行分析研究,从税务绩效管理考评数据中,挖掘营商环境评价数据来源。比如"纳税次数""纳税时长"指标,可以直接从信息系统计算得出,既减少了实地调查环节,又提高了客观性。四是加强数字化动态管控。借助数字化手段,丰富绩效监督反馈渠道,通过绩效考评的及时公开、透明可查、开放共享,进一步提升营商环境评价的透明度、权威性。

(三)努力成为全国税收营商环境建设的"重要窗口"

抓住杭州成为首批试点城市和浙江数字政府建设的机会,以税收数字化提升"纳税"、"开办企业"等9个相关指标开展先行先试。充分评估税收营商环境试点过程中取得的改革成效,提供可复制、可推广的经验举措,在全国税收营商环境整体优化中发挥更好的示范带动作用。

(作者:龙岳辉 劳晓峰)

责任编辑:王红涛
           访问统计| 网站管理 | 联系我们

版权所有:国家税务总局 网站标识码:bm29000002
京ICP备13021685号-2京公网安备 11040102700073号
主办单位:国家税务总局 地址:北京市西城区枣林前街68号

版权所有:国家税务总局